李智广：水土保持目标责任的内容及其考核方法

  第一作者简介：李智广(1966-), 男, 博士, 教授级高级工程师。主要研究方向:水土保持监测与信息化项目建设管理, 科学技术研究和技术咨询。

  摘要：为给地方各级政府建立水土保持目标责任和考核奖惩制度提供参考，保障全面、有效地促进水土保持工作，基于《中华人民共和国水土保持法》的基本规定，遵循依法依规管理、健全考评体系，突出业绩导向、兼顾社会效益，注重动态评价、鼓励主动作为，指标可被检验、结果可被统计的原则，厘清并构建由领导组织、制度建设实施、规划制定、水土流失预防组织实施、水土流失治理组织实施、监督执法和监测评价等7个指标类及48个指标构成的水土保持目标责任指标体系；建立目标责任综合评价模型（水土保持履责指数LZZS）和串联型并联型的模型应用流程；分析提出目标责任指标体系、评价方法和评价结果应用的建议。

  十八大以来，党中央、国务院格外的重视生态文明建设，先后印发《关于快速推进生态文明建设的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等一系列重要文件，提出加快建立生态文明的目标体系、考核办法和奖励惩罚机制，明确生态环境损害实行党政同责、终身追究。水土保持是促进人与自然和谐的有效载体，是生态文明的重要内容，推进实施水土保持目标责任考核是落实生态文明建设的要求。2011年修订实施的水土保持法明确规定要实行地方各级人民政府水土保持目标责任和考核奖惩制度，国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》明确要求加强组织领导、确定目标任务、加强考核评估[1]。水利部制定了《水利部关于快速推进水土保持目标责任考核的指导意见》，明确水土保持目标责任考核的目标和范围，要求合理确定考核内容，科学设置考核指标，并强调与生态文明建设目标评价考核相衔接[2]。目前，全国已有个别省(自治区、直辖市)开展了对市县人民政府的水土保持目标责任考核的具体实践[3-5]，也有学者对水土保持目标责任的内容、指标、考核方法和造成水土流失生态损害的追责情形界定等方面做了理论探讨[6-9]；但“水土保持目标责任制和考核奖惩制度”落实并不普遍，在重点预防区和重点治理区也未达到纵向到底、横向到边的全覆盖；相关研究提出的和正在试行的考核指标或突出某些方面却略嫌不体系化，或注重进度实现却未兼顾利长远，或只具指导性质或难以实践操作，仍未形成既完备明确、可伸缩、可实操又根据充分的水土保持目标责任考核指标体系。笔者通过一系列分析《中华人民共和国水土保持法》规定的责任清单，基于前期研究成果，进一步厘清水土保持目标责任指标，构建法定的水土保持目标责任指标体系，提出综合评价方法，以期为水土保持目标责任制和考核奖惩制度的实施提供参考。

  《中华人民共和国水土保持法》第4条规定：“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济与社会持续健康发展规划，对水土保持规划确定任务，安排专项资金，并组织实施。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。”第5条规定：“国务院水行政主任部门主管全国的水土保持工作。国务院水行政主任部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主任部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。”各省(自治区、直辖市)水土保持条例或实施《中华人民共和国水土保持法》办法更加明确、更加针对性地规定了水土保持目标责任。由此可见，法律和法规所规定的“水土保持目标责任”的责任主体最重要的包含2个层面：一是“县级以上人民政府”；二是“县级以上人民政府有关部门”，包括水利、林业、农业、国土资源、发展改革、财政、环境保护等机构和单位。

  设立水土保持目标责任的依据主要是《中华人民共和国水土保持法》。从法律条文出发、原原本本厘清“责任清单”，既是建设法治政府和服务型政府的要求，又是各级人民政府履行职责、狠抓落实和勤政为民的体现。设立目标责任应坚持如下4项原则。

  1) 依法依规管理，健全考评体系。设立目标责任，应充足表现“法定责任必须为、法无授权不可为”的要求，保证目标责任的考核主体、责任主体对考核指标、评价方法及其在实践中的落实等具有明确统一的、具有法定意义上的认识，避免责任目标在问责上可不接受、在法规上没有依据，避免目标考核在法律上站不住、在实施中管不好。

  2) 突出业绩导向，兼顾社会效益。设立目标责任，既要突出年度、考核期及任期的水土流失防治实绩，突显责任主体敢于担当、勤政务实的责任感和使命感，又要兼顾营造良好的水土流失防治社会环境，体现打基础、利长远的服务意识和社会意识，保证既避免以虚充实、以软代硬，又避免急功近利、竭泽而渔，真正提高政府公信力。

  3) 注重动态评价，鼓励主动作为。设立目标责任，应充分启发责任主体的主观能动性、鼓励人的积极创造性，既反映某个时间点状态量，又反映对应时间段的变化量，既防止“庸官懒政”现象，又激励“勤政创业”行为，激发人人求真务实、个个奋发有为，发挥好制度的正导向作用，释放好制度的强大正能量，真正提升行政活动效能。

  4) 指标可被检验，结果可被统计。设立目标责任，应充足表现指标可检查检验、可汇总统计的特征，保证能够支撑定量化的目标责任评价，数量化地反映责任主体的工作绩效与水土保持工作的动态变化，发挥可评优秀、可辨良莠的作用，全方面促进水土流失预防的方法、治理措施及其效益的不断增长。

  水土保持目标责任的内容应该全面反映《中华人民共和国水土保持法》规定的“对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施”，全面体现“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针，根据当前水土保持工作的主要领域和工作方向，参考以往的工作实践和相关研究，提出了领导组织、制度建设实施、规划制定、水土流失预防组织实施、水土流失治理组织实施、监督执法和监测评价等7类水土保持目标责任内容。分析各类目标责任内容之间的关联与区别，分析厘清、归纳合并，提出48个目标责任指标。对于“预防保护的方法建设”“重点工程建设”2个指标，又进一步细分出2个亚指标。这样，就构建起了由7个指标类(一级类)、48个指标(二级类)、4个亚指标(三级类)构成的水土保持目标责任指标体系。具体指标及分值见表 1。各指标类在水土保持目标责任中的作用如下。

  各级水土保持目标责任的责任主体持续不断地、持之以恒地强化“领导组织”，将必需的相关活动提上工作的日程并不折不扣地按时序执行好，对于推动水土保持工作具有提纲挈领的作用。

  制定相配套的具有法规性、指导性与约束性的规章制度，对于贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》，推动各项工作、规范责任人具有甚至不可比拟的作用。

  规划是依法加强水土保持管理的主要是根据，是破解水土保持发展瓶颈、指导水土保持工作的纲领性文件。其中的主要工作内容、任务规模、进度要求和品质衡量准则等目标，都是经过反复研究、咨询论证进而批复确定的，都是对责任主体提出的约束性要求，都应该保证实现。

  水土保持，重在预防保护。各级人民政府应当坚持“预防为主，保护优先”的水土保持工作方针，格外的重视水土流失预防工作，把预防保护工作摆在首要位置，组织协调，有效预防水土流失的发生。

  在已经发生水土流失的地区，国家应当格外的重视水土流失综合治理，坚持“综合治理、突出重点”的水土保持工作方针，切实加强重点预防区和重点治理区的水土流失治理，切实改善当地群众生产生活条件，这对保护生态环境、保障国家和地区经济社会可持续发展具备极其重大意义。

  法律的每一条、每一款都有严格的、明确的指导性与约束力，尤其是那些“严格”和“很严格”的限制、禁止性质的规定，应该得到每个公民、任何法人组织的严格遵守。若个人、法人和组织冒犯了相关规定，就必须被明确而严肃地指出、被明确而严格的处理，通过“违法必究”“执法必严”和坚决打击、制裁违法犯罪行为来保证和捍卫法律的严肃性。

  通过监测，可准确掌握区域水土流失预防和治理情况，可累积长期的监测数据和成果，可分析评价水土保持效果，为各级人民政府做好水土流失防治总体部署、规划布局提供科学依据，为针对性地开展防治措施配置、监督检查、案件查处等提供技术支撑，为水土保持科学研究、标准规范制定等提供较为可靠资料。

  水土保持目标责任完成情况(或达成程度)可采用综合指数法评价，即用责任主体所有目标责任指标的实际得分占目标责任分值的比例，定量地反映目标责任的综合完成情况。将这个指数称为“水土保持履责指数”，用LZZS表示，其计算公式为

  式中：∑l=12YFSSl∑ l = 1 2 YFS S l为水土流失预防组织实施指标类的2个指标的履职得分之和，量纲为1；∑m=12ZLSSm∑ m = 1 2 ZLS S m为水土流失治理组织实施指标类的2个指标的履职得分之和量纲为1；∑n=115JDZFn∑ n = 1 15 JDZ F n为监督执法指标类的15个指标的履职得分之和，量纲为1；∑r=12JCPJr∑ r = 1 2 JCP J r为监测评价指标类的2个指标的履职得分之和，量纲为1；∑i=17LDZZi∑ i = 1 7 LDZ Z i为领导组织指标类的7个指标的履职得分之和，量纲为1；∑j=118ZDJSj∑ j = 1 18 ZDJ S j为制度建设指标类的18个指标的履职得分之和，量纲为1；∑k=12GHZDk∑ k = 1 2 GHZ D k为规划制定指标类的2个指标的履职得分之和，量纲为1。

  式中：“⊕”为算法，按照串联关系进行运算，具体计算方式见“3.2评价模型应用流程”；“+”为加法，按照并联关系进行运算；2 000为所有目标责任分值的总和，即7个指标类48个指标分值之总。

  为促进责任主体在水土保持目标责任7个内容方面履职尽责“叫得响、立得住、群众认可”，在应用履责指数模型时，应遵循目标责任指标的关联关系及其限制条件所确定的流程。

  这种流程是指某些指标类的评价得分高低就像开关(或者闸门)一样，控制甚至决定了其他指标类是否得分、得分高低，这存在于“3.1目标责任综合评价模型”中所述的水土流失预防组织实施、水土流失治理组织实施、监督执法、监测评价等4种指标类(以下简称“前4种指标类”)与领导组织、制度建设实施、规划制定等3种指标类(以下简称“后3种指标类”)之间。

  这种串联型流程的特征表现为2种形式：一是开关型。即“前4种指标类”的履责得分高低成为了“后3种指标类”是否得分的开关，这个开关的开启或关闭决定了后者是得分或不得分；二是闸门型。即“前4种指标类”的履责得分高低成为了“后3种指标类”得分高低的闸门，这个闸门的控制与调节决定了后者得分是高或是低。在这个流程中，开关型究竟表现为绝对的“闭合”与“开路”的开关，还是相对的“控制”与“调节”的闸门，这就需要设置一个阈值，如最低值和最高值(闭区间[min，max])，来启动、选择相应的操作。

  为了说明阈值的作用，在此给出如下示例。假设阈值为闭区间[40%，70%]，那就可以既产生“开关型”的作用又产生“闸门型”的作用。具体情形如下：

  1) 当“前4种指标类”的履责得分“＜40%”时，“后3种指标类”的履责得分为“0”。这时，串联型表现为“开关型”，而且开关设置为“开路”。

  在这种情形下，开展的领导组织、制度建设实施和规划制定等活动，没有发挥对水土流失预防、水土流失治理、监督和监测的推动作用，像是“只说不练”“雷声大雨点小”的虚招、虚功。长此以往，这些花了真金白银、总落不到实处的活动便会异化为做花架子、赢注目礼，甚至变成对群众的一种“扰动”。这种情形应被追责问责，用履责得分为“0”以示警示。

  2) 当“前4种指标类”的履责得分在“[40%, 70%)”时，“后3种指标类”的履责得分为“本指标类的计算得分×百分比”。这时，串联型表现为“闸门型”，而且按照阈值的百分比调节大小。

  在这种情形下，开展的领导组织、制度建设实施和规划制定等活动，在某些特定的程度上发挥了对水土流失预防、水土流失治理、监督和监测的推动作用。这种情形应被既鼓励又提醒，提醒责任主体应该密切关注注意、奋发努力；否则，就会滑入“懒政”“怠政”的境地，用履责得分为“本指标类的计算得分×百分比”以示鞭策。

  3) 当“前4种指标类”的履责得分在“≥70%”时，“后3种指标类”的履责得分为“本指标类的计算得分”。这时，串联型表现为“开关型”，而且开关设置为“闭合”。

  在这种情形下，开展的领导组织、制度建设实施和规划制定等活动，良好发挥了对水土流失预防、水土流失治理、监督和监测的推动作用。这种情形应被大力鼓励，鼓励责任主体继续奋发有为，用履责得分为“本指标类的计算得分”以示奖励。

  这种流程是指亚指标的评价得分高低就像开关一样，决定了其他亚指标是否得分或者不得分，这存在于“水土流失预防组织实施”和“水土流失治理组织实施”2个指标类的2个亚指标之间。

  水土流失预防组织实施指标类中的“预防保护的方法建设”指标是指考核期内实施的具有明确位置、确切数量、经过检验的质量合格、结构符合常理的各项水土流失预防保护的方法数量(如面积、工程量)，包括新增预防保护的方法(YFSS-01-yfx)和维护预防保护的方法(YFSS-01-yfw)2个方面，分别称为2个亚指标。

  一般情况下，当维护预防保护的方法(YFSS-01-yfw)小于上个考核期积累下来的预防保护的方法数量(或小于计划实施的维护预防保护的方法数量)时，不得计算新增预防保护的方法(YFSS-01-yfx)得分。因为，这样的一种情况是与“保护优先、科学管理、注重效益”的水土保持方针矛盾的，这种“猴子掰苞谷”式的、不讲求实实在在结果的工作是对人力物力财力的巨大浪费，是对水土保持目标责任的不负责，是必须避免和杜绝的。

  水土流失治理组织实施指标类中的“重点工程建设”指标是指考核期内，在水土流失重点预防区和重点治理区实施的具有明确位置、确切数量、经过检验的质量合格、结构符合常理的各项水土流失治理措施数量(如面积、工程量)，包括新增治理措施(ZLSS-01-zlx)和维护治理措施(ZLSS-01-zlw)2个亚指标。

  一般情况下，当维护治理措施(ZLSS-01-zlw)小于上个考核期积累下来的治理措施数量(或小于计划实施的维护治理措施数量)时，不得计算新增治理措施(ZLSS-01-zlx)得分。这种情况也是必须避免和杜绝的。

  当新增预防的方法与维护预防的方法之和[(YFSS-01-fyx)+(YFSS-01-fyw)]小于上个考核期累积下来的预防措施数量，同时新增治理措施与维护治理措施之和[(ZLSS-01-zlx)+(ZLSS-01-zlw)]小于上个考核期累积下来的治理措施数量时，应该大幅度扣减履责指数，或者直接将履职尽责确定为不合格，或者直接启动行政问责、给予责任主体相应的纪律处分、组织处分和经济处分等。

  因为，上述2种情形同时存在时，就只能理解为这样的意味：不但没有完成当前考核期的目标责任，而且所辖区域以往实施的水土流失预防保护的方法和治理措施被破坏、或者遭受明显的损坏，水土保持生态环境非但不会好转，而且还会有恶化的趋势或正在恶化。

  在期望能够用一组稳定的指标、一个稳定的方法来保证水土保持目标责任设定及其考核相对来说比较稳定的时候，我们不得已弄清楚这样一个永恒的命题：水土保持目标责任的设定及其考核具有相当强烈、鲜明的时代气息，即由于认识的持续不断的发展和技术条件、物质基础的发展，在不同的时期，社会和公众对水土保持工作具有不一样的需求，水土保持目标责任也应与时偕行，反映时代特征。为此，在应用水土保持目标责任指标与考核方法时，应兼顾“稳定”与“发展”并做到相融互促，推进目标责任制和考核奖惩制度的建立与完善[10]。

  在厘清法定的水土保持目标责任的基础上，提出了7个指标类48个指标的水土保持目标责任指标体系——水土保持目标责任指标的“全集”。在实际应用时，当具体到一个区域、一个工作阶段，一般不可能也不需要面面俱到，常常只是针对全部法定责任的一部分，也就只要选择“全集的子集”加以应用。考核主体应选择能够突出反映考核期重点工作、直接指示责任主体履责表现的指标，进而开展评价与考核的后续工作。

  目标责任指标应在保持相对来说比较稳定时体现时代特征。为反映一定时期内水土保持工作的主体方向及其重点内容，促进责任主体的积极性和能动性，在某个时期内，考核主体应保持(甚至坚持)目标责任的指标及其分值、目标要求基本稳定。为了体现不同时期水土保持工作的时代特征，推动工作方向调整与重心转移，在不同时期之间，水土保持目标责任的指标、分值和预期要求都会有所区别，都应有所发展。

  水土保持目标责任指标分值的设定，应从目标责任指标体系的整体这个方面，全面分析和比较每种指标类、每个指标的重要程度，为每种指标类和每个指标给出相对重要性的分值，既保证评价标准的客观性和合理性，又发挥评价标准的导向性和引领性。

  为反映水土保持目标责任指标之间、指标类之间相互关联的关系，笔者提出了指标的串联关系和并联关系，定性研究了关联关系对于目标责任评价的作用与意义，定量分析了串联关系对目标责任综合评价的影响。在串联关系中，“开关”或“闸门”条件阈值设定，能够准确的通过实际工作的需要和目标责任指标的约束性，通过反复研究、试点测试来确定。

  实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的目的，是为了全面、有效地推动水土流失预防和治理工作，从而促进生态文明建设。这就要求：务必将目标责任制与考核奖惩制度挂起钩来、对接起来，并且做到“按照法律的要求，将评价结果付之于使用，让考核主体将评价结果付之于责任主体的奖惩”；否则，责任主体就会对所管的工作不负完全责任，甚至完全不负责任，考核主体就会对所管的人员不负完全责任，甚至完全不负责任。